——陕西县域城镇化建设分析
县域经济发展与城镇化建设是一个相互促进、相互制约的过程。县域经济发展可以加快城镇化建设进程；反过来，城镇化发展又可以推动县域经济发展。近年来，陕西省委、省政府把县域经济发展和城镇化建设作为统筹城乡发展的重大战略举措，综合施策，强力推进，县域经济发展和城镇化建设取得显著成效。但受经济实力较弱、产业结构不优等诸多因素制约，全省县域城镇化水平仍普遍偏低，已成为影响全省城镇化发展进程的重要因素。对此，我们从统计角度对2013年以来全省80个县（市）城镇化发展水平进行了对比分析，揭示发展问题，提出加快县域城镇化建设的思路和对策，旨在更好地推动县域经济和城镇化建设协调发展。
一、2013-2016年全省县域城镇化建设步伐加快
2013年以来，全省县域城镇化建设呈现稳步上升的态势。2013年，全省80个县（市）城镇化率为39.29%，2014年为40.61%，2015年为41.95%，2016年上升到43.59%。2016年比2013年提高了4.3个百分点，高出全省城镇化水平0.27个百分点。年均提升近1.1个百分点，高出全省城镇化水平0.07个百分点。
分县（市）看，2013-2016年，全省80个县（市）城镇化率与全省县域平均水平相比，高于、低于全省县域平均水平的县（市）数量基本稳定在30:50的格局（见表1）。
从发展情况看，城镇化率高于全省县域平均水平的30个县（市），除黄龙、佛坪两个农业县（人口不足5万，实施移民搬迁、保障房建设、重点镇建设，人口向城镇集聚，城镇化率较高）外，其他县（市）主要是以能矿资源为支柱的经济强县和工业基础较好的县（市）。比如2013-2015年，城镇化率超过全省县域平均水平的前20个县（市）中，一半为当年全省“十强县”。而城镇化率低于全省县域平均水平的50个县（市），主要是工业基础比较薄弱、农业成份较重的县（市）（见表2、表3）。
分市看，2013年，全省除咸阳、延安和榆林三市县域城镇化率高于全省县域平均水平外，其他市均低于全省县域平均水平；2014-2016年，除延安市和榆林市县域城镇化率高于全省县域平均水平外，其他市一直低于全省县域平均水平（见表4）。
分区域看，2013-2016年，陕北县域城镇化率一直高于全省县域平均水平，关中和陕南均低于全省县域平均水平（见表5）。
二、县域城镇化建设问题
一是县域城镇化率水平偏低。2013年以来，虽然县域城镇化步伐有所加快，城镇化率逐年提高，但与全省城镇化水平相比，差距依然很大。2013-2016年，全省80个县（市）城镇化率年平均41.36%，全省城镇化率年平均53.29%，相差近12个百分点。2013-2016年，全省80个县（市）中城镇化率高于全省城镇化水平的一直只有13个县（市），有67个县（市）达不到全省城镇化平均水平（见表6）。
二是县域城镇化水平差异较大。全省各地城镇化发展很不平衡，不管是县域之间、区域之间，还是区域内部县域之间，都存在较大差异。2016年，神木县城镇化率高达69.69%，而蓝田县只有29.57%，神木县比蓝田县高出40多个百分点。陕北县域城镇化率达到52.75%，分别比关中和陕南高出11.84和10.01个百分点。陕北神木县城镇化率69.69%，高出佳县32.13个百分点；关中韩城市64.5%，高出蓝田县34.93个百分点，陕南勉县49.44%，高出镇巴县12.03个百分点。
三、县域城镇化发展缓慢的主要原因
一是第三产业发展滞后。在国民经济行业中，第三产业门类多、覆盖面广，对劳动力就业具有较强的吸纳能力。但是长期以来，我省县域第三产业发展缓慢，赶不上全省平均水平。2013年-2016年，全省80个县（市）第三产业占县域生产总值的比重年平均为27.7%，低于全省水平（38.3%）达10.6个百分点（见表7）。传统服务业发展不充分，现代服务业发育缓慢，难以发挥扩大就业的作用。
二是工业带动作用有限。近年来，县域工业一直在全省县域经济发展中扮演着重要角色，起主导作用。2013-2016年，县域工业占比年平均达到52.96%（见表8），比县域城镇化年平均水平（41.36%）高出11.6个百分点。但是，由于工业结构、工业企业数量及规模问题，对农村剩余劳动力吸纳能力不足。从资源型县域看，资源开采与深度转化日益高端化，再加上经济发展高度依赖资源，产业结构单一，产业联动作用弱，农业、服务业发展均落后于工业；从非资源型县域看，工业基础薄弱，企业数量少、规模小，特别是农业县域优势特色产业不大不强，农产品加工业发展滞后，难以形成有效的资金、技术、信息和人才集聚。
三是县域财政投入不足。从近年来我省县级财政来看，地方财政收入占财政支出的比重基本保持在26.7%左右的水平，财政支出主要靠上级转移支付，并且依赖程度越来越大。在这种情况下，县（市）首先要保障一般公共服务、基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政资金需要，直接用于城镇建设的投入相对就少。比如，2015年全省县域市政公共设施建设维护管理财政性资金支出平均只有3.2亿元，有17个县不到1亿元，甘泉县仅694万元。
四是公共服务基础设施落后。最近几年，我省加大了对县域交通基础设施的投资力度，全省除镇坪、镇巴、岚皋、麟游等少数山区县外，其他县（市）实现全部通高速。但是，全省县际之间、县域内县城与各镇之间交通设施明显落后，多数县域内道路质量差。同时，县域内城镇学校、医院、图书馆、文化站、影剧院、体育场馆、养老院等公共服务基础设施不仅数量少，而且公共服务能力弱，县域城镇难以集聚产业和人口。
五是县域城镇建设缺乏统一规划。总体看，全省县域城镇体系缺乏科学规划，也未能充分体现城乡融合发展的基本理念，再加上政府投入有限，县域内多数镇建设具有自发性和随意性，城镇功能定位不清楚和不明确，很多城镇建设没有体现地方特色，有的发展模式雷同，而且在发展中对产业和人口的集聚缺乏超前意识，造成城镇“空心化”现象较为严重。
四、加快陕西县域新型城镇化建设的思路与对策
县域城镇化建设是一项复杂的系统工程，涉及到经济社会建设、政治建设、公共服务基础建设、国家户籍制度、人口制度等诸多方面，必须因地制宜。从陕西县域看，各地资源禀赋、经济社会发展基础、区位条件等方面差异较大，推进城镇化建设，必须立足实际，要按照“统筹规划、有所侧重、产业优先、城乡一体”的原则，扎实推进城镇化建设。
一是科学规划定位。县级政府部门要对县域内人口、资源、经济和环境进行评估，研究制定县域城镇化发展战略，按照现有的发展基础，科学编制县域全域的中心县城、小城镇、农村新社区的城镇体系布局规划，合理定位县城、小城镇、农村新社区主体功能区、交通网络和产业空间格局，特别是在产业布局上，因地制宜，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，突出地方特色。
二是建美县城和中心镇。对陕西而言，目前县级财力有限，在有限的财力下，县级政府要集中力量做好两项工作。第一，把县城建设好。县城是全县政治经济文化中心，是辐射带动县域全域的关键，要突出龙头地位，优先发展。第二，把具备优势特色产业和人口集聚功能的中心镇建设好。除抓好35个省级重点示范镇和31个文化旅游名镇两项省级建设项目外，对市级和县级确定的重点示范镇，要加大主导产业扶持引导，加大公共服务基础设施投资，促其做大做强，使其发挥有效转移农村剩余劳动力的作用。
三是大力发展非农产业。县域内城镇要集聚人口，必须有非农产业作支撑。第一，要坚持工业强县战略。把培育和发展工业企业作为全县经济工作的核心，特别是资源县要延伸拉长产业链，围绕主导产业发展生产性服务业。非资源县要依托优势特色农业，强力发展农产品加工业，推动二、三产业崛起发展。同时，在发展工业的过程中，各地要促进工业企业向196个省级重点县域工业集中区集聚，使其成为劳动力要素的集聚高地。第二，要全面发展第三产业。一方面要巩固提升传统服务业，提高服务品质和质量；另一方面，要积极创造条件大力发展现代服务业，特别是把关联度大、综合性强的旅游业和电子商务产业作为当前和今后一个时期的县域服务业发展的重点，做好基础配套，强化规范运作，带动县域服务业快速扩张，为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。
四是推进城乡一体。城乡一体是解决县域“三农”问题的重要途径，也是从根本上实现劳动力就地就业、加快县域城镇化建设步伐的重要举措。要通过发展产业、改善城镇公共设施硬件，建立城乡一体的户籍管理制度、就业制度、教育制度、社保制度，全面提升城镇公共服务水平和质量，实现初中、高中学生就地上学，小病不出镇，大病不出县的良好局面。同时，县域城镇化的一系列政策都会涉及到农民利益的再分配，要制定科学可行的政策制度，充分尊重农民意愿，确保农民权益，引导农民合理分流，防止好事办坏，农民被边缘化。
