党的十八届三中全会做出全面深化改革的决定，提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP（政府和社会资本合作）在我国迎来了新一轮发展高潮。根据财政部数据显示，截至今年9月底全国PPP项目累计投资额已达到17.8万亿元。为进一步了解当前我省PPP模式发展现状及存在问题，近期省统计局组织开展了PPP项目专题调研工作。调研结果显示，我省PPP市场初具规模，但由于法规制度、体制机制、认知理念等因素影响，实际运行中与政策目标产生了一定偏差，后期可能对政府、企业和公众利益带来一定的风险隐患，迫切需要在防范化解风险的视角下加快规范引导，推动PPP模式持续健康发展。
一、PPP内涵及调研基本情况
PPP（Public-PrivatePartnership）一词缘起于英国，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，现统一译为政府和社会资本合作，其基本定义是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式自20世纪80年代中期起进入我国以来，主要表现为建造-运营-移交（BOT）模式。2014年以来，随着我国经济发展新常态特征凸显，经济增长需要培育新动能，社会资本投资需要新空间，新型城镇化建设的公共服务需求不断增长，地方政府融资平台面临转型，政府职能需要加快转变。在此背景下，PPP模式的推广不仅作为一种融资模式，更加强调政府和社会资本的全过程合作，PPP成为转变政府职能、公平市场准入、优化资源配置和维护市场统一的一次体制机制性变革。
为深入了解当前我省PPP模式发展现状及存在问题，省统计局先后深入西安、铜川、延安、榆林以及韩城等地，召开部门和企业座谈会5次，组织了18家相关部门和24家PPP项目单位参与座谈，并赴8家PPP项目建设现场进行了实地调研。调研项目主要为省财政厅和发改委PPP项目信息库中的已开工建设或投产运营的PPP项目。
二、我省PPP发展现状及主要特点
1、PPP工作持续推进、成效初显
2014年以来，国家有关PPP的法律法规陆续出台，各项管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训不断设立完善，PPP政策框架逐步形成，我省也开始了积极探索和推进。通过完善建立相关政策体系、开辟门户网站PPP信息专栏、谋划各级PPP示范项目并召开项目推介会、开展业务培训和技术指导等一系列工作，有力推进了全省PPP项目工作。2015年，108国道禹门口黄河公路大桥项目开工并成为我省首个落地建设的PPP项目。2016年，西安经开草滩污水处理厂、韩城市西安交大韩城基础教育园区（一期）等项目相继竣工并投产运营。
从全省PPP综合信息平台来看，PPP项目涵盖了农林水利、市政工程、交通运输、生态环保、文化旅游、教育科技、养老医疗、保障型安居工程以及城镇综合开发等多个行业领域。随着项目建设加快、企业运营稳定，政府、企业、公众三方共赢的良好局面已经初步显现。全省基础设施投资保持30%左右的高增长，公共服务规模和质量大幅提升；民间投资增速从持续两年的下降态势回升至当前8.4%的稳定增长，传统建筑企业转型发展和服务业创新发展空间不断提升；PPP项目对建设智慧城市、助力幸福产业、催生新业态、推动经济结构绿色低碳化等积极作用正在逐步显现。
2、PPP市场初具规模、集中度较高
目前，省财政厅纳入全省PPP综合信息平台的项目总投资5145亿元。从省财政厅和省发改委PPP项目库以及全省投资统计信息综合情况来看，近3年来已进入执行阶段、且开工建设（含竣工）的PPP项目共68个，涉及计划总投资939.94亿元，累计完成投资456.82亿元。结合本次调研情况来看，PPP市场呈现以下主要特点：
从行业领域来看，PPP项目以市政、交通类居多，农林、科技类项目较少。省财政厅PPP综合信息平台484个项目中，市政工程、交通运输项目数居前两位，分别为181、65个，合计占全部PPP项目的50.8%，而农业、林业和科技类项目数分别仅有4、1、4个，占比仅有0.19%。道路、普通公路、污水和垃圾处理等PPP项目占六成左右。
从操作模式来看，新建BOT类模式居多，存量资产PPP模式较少。从本次调研的32个已落地建设项目来看，除少数几个公路改建项目外，其他项目均延续国内惯例的BOT模式，即新建项目的建设-运营-移交，而存量公共资产转PPP模式较少，TOT（转让—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）等模式创新不足。
从回报机制来看，政府付费类项目居多，使用者付费类较少。从调研情况来看，交通运输、市政设施、污水和垃圾处理等项目较多、推进较快，回报机制多为“政府付费”或“政府付费+可行性缺口补贴”。教育医疗、旅游生态、文化产业等项目主要采用“使用者付费+可行性缺口补贴”，但项目较少，占比不足20%。
三、当前PPP面临的主要问题及困难
PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，其根本出发点在于从项目层面提高公共服务供给规模和质量，从管理层面提高公共服务供给效率和效益，从体制层面深化改革和加快政府职能转变。然而在实际发展中，初心易得，始终难守，目前存在的一些问题仍需引起关注。
1、PPP模式旨在创新基础设施投资模式，减少政府直接负债压力，提高公共服务供给规模。但实际中，PPP融资优势尚未充分发挥，地方政府债务可能面临长期性、扩大性的隐形风险。
一是项目直接融资比例低，银行贷款难度大。PPP具有无追索权的项目融资特点，由此衍生出其为基础设施领域带来的多元化融资渠道和可持续的资金投入机制这一创新功能。从国际经验来看，PPP项目融资大多采用ABS、项目收益债等直接融资方式，但目前我省尚无真正意义上的直接融资PPP项目，调研项目均通过银行机构获得贷款。从银行贷款来看，部分PPP项目20-30年之间的长期融资，与商业银行不高于15年的贷款期限形成矛盾；银行提供授信除考察PPP项目本身外，还普遍要求股东提供担保，在当前地方政府和国企杠杆率普遍很高的情况下，这一矛盾更为突出。
二是部分项目选择论证不充分，财政支出面临“隐形扩大”风险。国内外实践表明，PPP项目融资成本远高于政府直接融资，PPP模式并不适用于所有项目，项目的类型、规模、结构必须经过科学选择。调研发现，部分地区出于短期政绩考虑，仍存在将一些无明显公共产品属性的商业地产和招商引资项目包装成PPP项目的情况。多个地区相关部门反映，综合管廊建设规模（管廊长度）较小，实际运营无法实现基本收益，难以吸引投资者。某县区的污水处理厂超前规划，项目投产后无法达到保底污水量，导致企业生产停滞。诸如此类项目，部分损害了社会资本方利益，但更多是间接导致了社会资本方将项目收益潜在转化为前期投资，变相扩大了政府财政支出。
三是部分项目规划实施不合理，政府债务存在“隐性延长”风险。调研发现，部分地区PPP项目中无现金流的市政基础设施（道路、普通公路）占比过高，这类项目多采用BOT模式和政府付费型的回报机制，且在具体实施中企业反映“项目折现率、回报率的重要参数确定缺乏科学判定方法，项目合同对后期审计和绩效考评规定不清晰，考核主观成分较大”，这类PPP项目最终可能演变为“拉长版BT项目”，虽然短期问题不突出，但后期可能对地方政府带来巨大的财政负担和一系列难题。
2、PPP模式旨在引入社会资本，提高公共产品供给效率。但实际中，民营企业和专业运营企业参与程度不高，以建筑业企业为主的国企成为PPP参与主体，后期公共服务质量和效益存在很大的不确定性。
一是民营企业参与不多，“公公”合作成主流。本次调研的32个已开工建设或运营的PPP项目中，民营企业参与控股的项目仅有10个，占到调研项目的31%，且多为北京、上海、浙江等外省民营股份制企业，本地民营企业寥寥无几。央企、地方国企作为社会资本方控股的项目达到22个，包括中建、中交、中铁、中车、中节能、中核建、陕建、陕旅、陕煤等“中”字头和“陕”字头企业，这类“公公”合作本质上仍属于公共部门提供公共服务的方式，违背了PPP通过引入私人资本（private）来发挥市场配置资源的初衷。
二是专业运营企业参与程度不多，建筑业企业成主角。PPP模式通过“让专业的人干专业的事”，借助其高效的管理运营能力以及技术资金力量等来提升公共服务质量。调研中，社会资本方为专业运营企业的仅有北京碧水源科技股份有限公司、北京蓝十红医学研究院、西安杰姆环保科技有限责任公司等少数几个企业，90%以上的PPP项目社会资本方为建筑企业，或建筑企业和财务投资企业的联合体。建筑企业主导PPP项目有着前期建设优势，但不排除多数企业是出于当前承揽项目困境下的无奈之举，而今后的项目营运也非建筑业企业所长，未来的营运管理存在很大的不确定性。
三是项目实施重工程建设，轻运营绩效。调研发现，政府在PPP项目推进中普遍存在着重视当前建设投资、忽视远期运营绩效、政府付费与绩效考评的相关机制不健全等问题。由于PPP涉及的多个行业领域均未出台明确的绩效考核指标，各地政府只能“摸着石头过河”。多家地下综合管廊项目单位反映，管线入廊及运行收费政策不清晰，缺乏明确的用户付费办法，后期运营困扰较大。政府对PPP项目后期营运的关注不足以及受政府任期限制，少数“新官不理旧账”，将使项目的还本付息、营运、盈利等不确定性增加，这些将导致项目的未来前景不明朗。
3、PPP模式旨在引入市场竞争和激励约束机制，加快政府职能转变，提升政府治理能力。但实际中，PPP操作实施中面临的难点和问题较多，政企各方纠纷隐患不可小觑。
PPP模式强调政府和企业“利益共享，风险共担、长期合作”，社会资本方承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。但在实际中存在以下问题：
一是政府前期手续和配套工作不到位。目前PPP项目的规范要求是由政府方完成项目的物有所值评价、财政可承受能力论证，明确相关机构作为政府授权的项目实施机构，完成项目招商实施方案编制等前期工作后，再依次进入项目采购、执行、移交等阶段。调研企业反映，部分地区对PPP项目方案设计过于草率，可行性研究报告、两评一案中的总投资额与项目协议总投资额不一致，甚至建设内容都发生重大变化。调研中，政府征地拆迁不到位、土地和规划手续不完善、园区交通水电设施以及市政配套管网不完善的问题普遍存在。西安市未央区徐家湾地区综合改造项目总投资128亿元，是财政部第二批PPP示范项目、中央党校新型城镇化课题研究项目。与其同一时期开工、同为中建集团投资的天津滨海新区中建塘沽湾项目目前已经初具规模，以此为示范观摩的第三届中国新型城镇化高峰论坛于今年7月份在天津成功举办而，而徐家湾项目由于土地政策、征地拆迁等问题影响，项目自2015年启动以来进展缓慢。
二是政企各方权责不清，合作协议纠纷多。调研多个部门反映，项目实施中，政府实施机构指派人员加入PPP项目公司董事会有利于保障政府和公众权益，但这又与公务人员不得在企业担任职务的规定相冲突，可能造成政府或公共权益无人监管。作为指派人员的政府方出资代表，与政府实施机构之间的权责利不明确，在现实中仍沿用一般国有企业的考核方式，没有突出社会公益属性。某桥梁项目建设近两年，政府方的1亿元注册资本金至今仍未到位。某水利项目建设期已基本结束，但仍未被当地政府纳入年度财政预算，导致银行不予贷款，约定的缺口性补贴不能及时到位。某公路项目，政府前期征拆工作没有完成便要求企业开工，企业面临征拆困扰影响施工进度，便被政府多次“约谈”并处以罚款。某项目政府方反映，社会资本方在拿到项目后向政府提出额外条件，降低建设标准。
四、影响PPP推进的深层原因剖析
1、法规制度不健全
PPP项目投资高、回报周期长、参与主体多、运营模式复杂，企业对PPP政策变化、政府换届及规划变动、贷款利率上浮、通货膨胀等各类政策风险和市场风险顾虑重重，特别是民间资本相对于政府资本仍属于弱势群体，缺乏“隐形权利”和话语权，只有通过立法保护企业权益，在赋予其公平公正待遇的同时才能提高企业家的“安全感”、提振投资信心。2014年以来，国务院及各部委先后发布了200多项PPP相关政策，但多为部门规章或者地方性法规，缺乏专门的PPP法律，立法层级较低、权威性不足。目前已有的PPP相关政策对政府和社会资本方的权利义务、绩效考评、风险调控、监督管理、争议解决等缺乏明确规定，特别是PPP资产权属的政策文件规定不一致，对项目融资、权责划分等带来难题。
2、配套机制不完善
PPP模式涉及土地、税收、特许经营、环保、价格、财政、金融、保险、施工等多重环节，目前缺乏对此专业的PPP程序设计。例如，PPP项目与土地使用权同步进行招拍挂的具体操作程序尚不明确。金融产品创新不足，目前仅国开行等部分政策性银行对PPP项目提供利率优惠、最长可达30年贷款期限等差异化信贷政策，而商业银行方面尚无相关政策和配套金融产品。除国家层面以外，地方政府的配套制度也有待健全，例如我省部分市县还未制定餐厨垃圾管理办法，企业参与PPP项目后面临着当地传统势力的垄断和排挤。
3、管理体制不清晰
PPP项目缺乏统一的项目主导机构，发改、财政以及行业主管部门之间权限划分不清、要求不一致。虽然国家明确了由发改委和财政部分别牵头负责传统基础设施领域和公共服务领域，但实践中两个领域存在交叉、缺乏明确界定，我省也并未出台相应的实施办法。政出多门、多头审批造成管理低效和浪费，也导致地方政府、实施机构和企业无所适从。
4、政企传统观念尚未彻底转变
此轮PPP项目虽然是在缓解地方融资平台风险、去杠杆的背景下启动的，但其初心在于发挥社会资本管理和技术优势，推动公共服务提质增效，加快政府职能转变。从调研情况来看，一是政府方“契约”精神和合作理念仍待加强。调研仍有部分地区将PPP视为扩大有效投资的手段，视为解决当地基础设施建设的融资工具。部分地区出于政商关系种种顾虑，倾向于央企国企，不愿选择民营企业开展合作。二是企业方运营管理理念不足。部分建筑企业为了获得施工项目盲目参与，对后期运营认识不足，缺乏管理实践。部分企业对PPP规范流程不清楚，对相关政策要求理解不到位。更有部分项目为了维持现有项目资金来源，而对一些不具备公共产品服务属性的项目进行PPP包装。
5、PPP相关专业人才力量不足
PPP是一个涉及多领域的系统工程，项目操作复杂，步骤多，周期长，实践中政府往往难以独自完成整个操作流程，需要联合社会资本方、借助中介咨询机构等社会力量共同参与才能顺利推进，借智借脑工作十分必要。虽然相关部门在业务指导和培训方面开展了大量工作，但由于基层部门人力不足，实施操作缺少范例，企业管理经验不足，咨询机构又鱼龙混杂，导致实践中面临问题较多。
五、推进PPP持续健康发展的政策建议
党的十九大报告提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”，当前PPP模式发展所面临的一系列问题，后期可能对政府债务、企业运营以及公众利益带来一定的风险隐患。省发改委《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》提出三年内实现国家重大建设项目库储备PPP项目总投资1万亿元，随着未来我省PPP项目的大规模投资持续推进，应进一步增强风险防范意识，做到“促发展”与“防风险”并重。以完善法律规章制度为保障，严格执行PPP项目规范化运作要求，坚持以市场化为导向，不忘初心，行稳致远，推动PPP模式规范、持续、健康发展。
1、立法是保障，跟进完善PPP相关配套制度
关于PPP的立法需求已是各界共识。今年7月，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》已正式公开征求意见。下一步，我省要紧跟国家PPP立法进程，加快建立包括地方性法规、政策、指南、合同和标准等多层面的政策体系，跟进完善财税优惠、用地招拍挂、融资支持、资本退出等配套制度，充分引入PPP项目风险管理机制，针对非盈利性基础设施和盈利性两类不同项目分别出台相应的标准规范进行分类管理，确保PPP项目实施路径明确、程序清晰、节点可控，具有可操作、可执行性。
2、规范是关键，科学有序推进PPP项目实施
随着近日财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的出台，PPP项目不合规等问题将得到集中整治。未来我省PPP工作更应坚持规范发展、重质重效，认真总结和汲取以往PPP项目所取得的经验和教训，避免一哄而上。着力理顺PPP监管部门的职责与权力界限，有效加强PPP项目公司监管，完善实施机构向项目公司派出监管人员的规章制度；着力提升政府管理能力、企业运营能力和PPP相关社会咨询专业团队实力，深入重塑政企合作共赢理念，推进PPP项目可持续发展。
3、市场为导向，积极鼓励民营企业参与PPP项目
坚持鼓励和引导民营企业参与PPP项目，激发民间投资活力，促进经济结构转型和新型城镇化建设。一是提高项目吸引力。加强项目开发和资源配置，提高PPP项目的市场深度，建立合理回报机制。加快金融产品创新，积极搭建产融结合平台，充分利用资本市场发展资产证券化、私募债券等直接融资工具，切实提高项目回报水平。二是化解项目风险度。完善PPP相关法律配套制度，健全项目风险调控和纠纷解决机制，明确相关主体的权责利划分，化解企业投资疑虑，提振投资信心。三是优化投资营商环境。在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入，深化放管服改革，创造权利平等、机会平等、规则平等的社会营商环境，建立良性循环的新型政商关系，充分发挥民营企业家创新精神，为PPP发展注入持续活力和动力。
