十九大报告中首次提出了实施乡村振兴战略，明确了要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大战略部署，为农业农村发展指明了方向。西安市如何能借此东风，实现农业农村高质量发展，是社会各界关注的热点。为此，我们结合三农普和年度数据，对西安市农业农村发展现状、转型中存在的问题等进行了专题研究。
一、西安农业农村发展现状及特点
（一）农业发展质量显著提高
西安农业生产始终坚持实业兴农，积极构建现代农业三大体系，突出转方式、调结构、稳产能，粮食生产加快高标准农田建设，实现良种全覆盖，蔬菜、瓜果大力发展设施农业，养殖业扎实推进规模化标准化生态化经营，农产品“增绿增优增效”多元化发展，为端稳饭碗、丰富餐桌提供了坚实保障。不断提质的农产品有效地促进了西安农林牧渔业总量的稳步提升。十年来，西安一产增加值由2008年的103.45亿元发展到2018年的258.82亿元，年均增长9.6%，在十五个副省级城市中，虽然一产增加值总量位次仍排在第12位，但一产增加值十年来的增量排在了第5位，西安农业追赶超越的步伐在不断加快。
（二）主导行业一枝独秀
西安农林牧渔业五个中类行业发展不均衡性较为明显。2018年，西安农林牧渔业实现总产值461.21亿元，其中，农业323.04亿元，林业16.92亿元，牧业67.98亿元，渔业2.63亿元，农林牧渔服务业50.65亿元。五行业产值占农林牧渔业总产值比重分别为70.0%、3.7%、14.7%、0.6%和11.0%，占比最高的农业远高于第二位的牧业产值比重55.3个百分点，已成为西安农林渔业总体稳步发展的主导行业。
从农业行业主要农产品看，近年来，西安农业发展主要体现在粮食、蔬菜、园林水果和苗木花卉四大产业，2018年四大产业产值比重依次分别为蔬菜34.1%、园林水果13.3%、苗木花卉8.5%、粮食7.3%，四大产业比重合计为63.2%。
（三）特色现代农业百花齐放
西安以构建“一区三带七板块”的都市型现代农业新格局为支撑，大力发展优势特色农业产业，在全国、全市形成了一批有较大影响力的优质农产品生产基地。周至以打造省级猕猴桃工业转型晋级演示区（县）和市级猕猴桃之乡项目为依托，扩充现代物流交易、冷链物流储备，延伸工业链条，引导农产品加工业与旅游、文明、摄生等行业深度交融，形成了全球最大的猕猴桃集中产区；鄠邑、长安以建造户太葡萄之乡为导向，适度扩展新优种类园区，科学引导设备葡萄参观果园和葡萄酒庄建造，做大做强葡萄全工业链，已发展成为西北最大鲜食葡萄产区；秦岭北麓沿线区域以得天独厚的资源禀赋为基础，聚力“旅游+”模式，创新发展“旅游+农业”板块，现已成为西安市民节假日出行的首选地；临潼以发掘石榴历史文明价值为契机，支撑新优种类引入和选育改进，建造参观果园、石榴主题公园和石榴酒庄，延长工业链，进步价值链，完善利益链，现已形成全国最大的石榴产区；灞桥区以做大做强特色产业为抓手，通过土地流转、聚点成块、扩线成带，积极引导特色产业向优势产区集聚、连片发展，形成了西北最大、陇海线成熟最早的樱桃产区。
（四）生态休闲农业活力四射
西安依托资源禀赋，通过美化绿化生态环境，培育生态游、乡村游、观光游、休闲游、农业体验游等农旅融合产业，开发农业农村生态资源和乡村民俗文化，促进农业产业链延伸、价值链提升、增收链拓宽，乡村休闲旅游蓬勃发展，生态休闲农业活力四射。西安重点实施108国道绿色生态廊道建设和沪陕高速两侧绿化美化，深入推进天然林资源保护工程建设，加强湿地和野生动植物保护，加大林业有害生物防治，贯彻落实国土绿化项目，不断提升城乡发展生态环境。2018年共完成五路两侧增绿美化面积6447亩，两路两侧“三化”整治面积7948.74亩，完成造林面积3.56万亩，森林覆盖率首次突破50%，达到了50.35%。先后以“村庄美、产业兴、农民富、环境优”的田园综合体为目标，重点打造10条精品旅游线路。2018年接待游客2650万人次，实现经营收入达到26.70亿元，有效带动了农民增收、农村发展、农业升级，成为农业农村发展的重要动力引擎。
（五）农业现代元素逐步显现
重点扶持发展优质粮品、蔬菜、瓜果、生猪、奶牛、肉鸡、特色林果七大特色产业的农业标准化生产，大力推行以优质品种为前提、高产为基础和高效为目标的现代农业发展，科技运用成效明显，有力促进了西安农业由数量型向质量效益型转变。2018年西安粮食作物良种播种面积占比达到100.0%。同时现代化灌溉方式不断涌现，喷灌、滴灌、渗灌等灌溉面积已达到11.75万亩。西安现代设施农业也从无到有，规模逐步扩大，2018年农业设施面积24.07万亩，其中温室面积达到3.56万亩，大棚面积达到6.68万亩。2018年拥有农业机械总动力242.91万千瓦，机耕、机播、机收面积占比均在83.0%以上。农业科技水平和机械化程度的提高使农业综合生产能力进一步增强。
高产示范带动作用明显。2018年，西安拥有国家级小麦绿色高质高效创建核心示范区1个，省级综合示范基地3个，市级千亩示范区50个，建立市级秋粮（玉米、大豆）绿色示范区20个，增产提质效果显著，带动了粮食生产方式向绿色高质高效转变。
农业园区引领农业发展方向。2018年西安拥有现代农业园区169家，其中省市级园区125家，现代农业园区规划面积31.1万亩，建成面积19.43万亩，年销售收入达19.33亿元。现代农业园区以环境优美、先进、技术领先、品种优新、高效开放为特点，代表和谐农业的发展方向。
（六）农民生活水平稳步提升
随着国家农村改革不断地深入推进，西安立足于农业资源和产业基础，坚持以供给侧结构性改革为主线，不断优化农业产业结构，培育新型农业经营主体，有序推进农村一二三产业融合，农村居民增收效果显现，钱袋子日益殷实。2018年，西安农村居民人均可支配收入13286元，比全省平均水平（11213元）高2073元，扣除价格因素同比增长7.0%。2014-2018年间，西安农村居民人均可支配收入年均增长8.7%，高于西安市人均地区生产总值年均增长（7.4%）1.3个百分点。
农村居民收入稳步增长的同时，收入结构也持续优化。工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移净收入等四大项收入占比分别从2014年的51.2%、28.1%、2.7%和18.0%转变为2018年的60.2%、17.2%、2.2%和20.4%，工资性收入稳占“半壁江山”，作为农民增收的主体地位日益增强。随着收入的提高，农民生活水平也显著提升，农村居民家庭恩格尔系数呈现总体下降趋势，消费结构日趋合理，农村居民家庭恩格尔系数已由1980年的53.3%下降到2018年的24.4%。
（七）农村社会事业全面发展
农村面貌焕然一新。据农业普查数据显示，2018年末，西安97.9%的村通公路，99.3%的村内道路硬化，94.3%的村内主要道路有路灯，99%的村通电话，93.1%的村安装了有线电视，97.2%的村通宽带互联网，40.2%的村有电子商务配送站点，94.6%的乡镇实现集中或部分集中供水，全部乡镇实现了生活垃圾集中处理，93.9%的村实现生活垃圾集中处理或部分集中处理，31.2%的村有生活污水集中处理或部分集中处理，70.5%的村完成或部分完成厕改。
医疗保险实现全覆盖。西安全面推行公立医院改革，2018年初，建成各类医联体37个，改造提升乡镇卫生院100个、村卫生室2917个，农村医疗服务机构标准化建设全部达标。公立医疗机构取消药品加成，为群众减负3.66亿元。分级诊疗制度深入推进，组建家庭医生服务团队1955个。农村新型合作医疗参保人数393.65万人，实际参合率99.7%，补偿参合患者1193万人次，总额达23.5亿元。群众看病难、看病贵问题得到缓解。
教育文化建设成就斐然。九年义务教育全面实行，农民业余文化生活丰富多彩。据农业普查数据显示，2018年末，西安94.7%的乡镇有幼儿园、托儿所，93%的乡镇有小学；100%的乡镇有图书馆、文化站，91.2%的乡镇有公园及休闲健身广场；89.6%的村有体育健身场所，59.1%的村有农民业余文化组织。
养老政策惠及千家万户。党的十八大以来，国家在取消农业税、增加粮食直补等政策基础上，增加60周岁以上老人可以享受养老补贴，且随着年龄增加、物价上涨，国家补贴也在增加。
（八）脱贫攻坚工作成效显著
西安把脱贫攻坚作为重大政治任务、第一民生工程，列为推进乡村振兴战略“八大工程”之首，为筑牢群众脱贫基础，大力实施“十百千万”工程，建立“龙头企业＋合作社＋农户”的产业扶贫新模式，重点扶持发展中蜂、奶山羊、猕猴桃、核桃、休闲农业、苗木花卉等10大扶贫主导产业，带动贫困户3.7万户，发展壮大集体经济，实现中长期产业全覆盖。扎实落实保障政策，大力开发公益专岗，全力推进转移就业，实现贫困劳动力就业不落一人。严格控辍保学，贫困户孩子义务教育入学百分百。实现健康扶贫“四重保障”，新农合参保、村级卫生室全覆盖。狠抓“两房”建设，易地扶贫搬迁挪穷窝，危房改造全达标。贫困群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，全面实现“两不愁三保障”，奠定阔步迈向“同步小康”的坚实基础。截至2018年年底，全市贫困人口由2014年的36.6万人减至0.9万人，贫困发生率从2014年的9.22%降至0.28%，国家级贫困县周至县和291个贫困村顺利摘下贫困帽子。
二、西安农业农村发展转型过程中的主要问题
在国际经济环境波动和国内经济社会转型的大背景下，经济运行总体呈现稳中有变、变中有忧的新形势，加之近年来城镇化的快速推进和未来乡村振兴战略的实施，西安农业农村在高质量发展的同时也面临着新的问题与挑战。
（一）农业环境资源日益趋紧，可持续发展受到制约
随着西安城市、城镇化进程的快速推进，不断占用和挤压农业土地资源和水资源，以及长期以来农业生产依靠以化肥农药为代表的要素较多投入来提升农产品产量的策略导致农业生产环境污染日益显现，这使得西安农业发展面临环境承载过度负荷和资源约束日益趋紧的“双重制约”的挑战，这也成为阻碍西安市农业农村可持续发展的首要问题。
数据显示，西安农业生产长年面临人多地少、资源紧缺的现实局面。截至2018年，西安市1.1万平方公里（含西咸新区882平方公里）的地域面积上承载了1000.37万人，人均耕地面积为0.89亩，仅占全国人均耕地面积的66.0％。2018年全市的水资源总量为21.90亿立方米，较2017年的24.45亿立方米减少量较多，人均水资源量则不足300立方米，远低于全国、全省平均水平。
同时，农村产业结构不合理导致对环境和自然的消耗加大，从侧面加剧了全市的农业化肥污染情况，2018年全市化肥施用强度为46.15公斤／亩，远高于2018年全国平均水平（22.72公斤／亩）。
（二）农业生产要素流失，农业发展缺乏活力
西安工业化、城镇化发展速度快，由于城乡差距导致大量农村人口流失，农民老龄化问题日益突出，青壮劳动力纷纷向二、三产业聚集，大多数人才精英不愿返乡，农村技术人才匮乏，现代农业面临谁来发展和如何持续经营的“双重难题”。2018年，西安乡村劳动力人数为259.06万人，其中从事第一产业生产的有101.25万人，仅占39.1％。而且一产从业人员中78.8%的农民年龄在45岁以上，文化水平主要集中在初中阶段，占比为60.1％，大学专科以上文化程度仅占3.1％，务农结构倾向于老年化，青壮年劳动力不愿意留村务农，农业生产缺乏发展活力。从农村管理层来看，村主任的年龄范围和教育程度与一产从业人员情况有些类似，年龄结构趋于老化，但文化程度相对较高。村主任年龄在45岁以上的占比为63.9%，30岁以下的仅占1.6%，文化程度主要集中在高中专学历，占比为49.9%，而大学专科以上占比为10.7%。
（三）小农户经营仍为主流，产业融合发展缓慢
从农业竞争力方面来看，西安农业生产面临传统要素规模小、成本较高的尴尬局面，尤其是近年来土地租用成本和农业劳动力成本上涨，同时在日益开放的国际农产品市场竞争使农产品市场竞争加剧，西安农业面临来自生产成本抬升和国际市场竞争两方面“双重挤压”。据农业普查数据显示，2016年，西安农户经营耕地面积规模主要在10亩以下，其占比为85.4%，而经营规模在50亩以上的仅占4.8%。另一方面，传统农业转型缓慢，一二三产业发展融合度不足，农业附加价值相对较低。2018年，西安规上农副食品加业工产值159.68亿元，乡村旅游经营收入26.70亿元，两者合计仅为农林牧渔业总产值的40.4%，农业产业价值链条短、生产效益低、特色农业挖掘度不足，造成产业附加值低，产业主体活力明显不足，农业产业融合速度缓慢。
（四）农村基础设施配备不足，公共服务供给欠缺
西安农村基础设施规划相对滞后，农业生产和农村生活基础设施建设存在短板，农村公共服务供给不足。一是基础设施规划缺乏统筹性和科学性。村庄布局不合理、不协调，分散凌乱，形不成集聚效应，农民建房处于无序状态，靠路边建房，沿河边建房。村庄规划的之后也增加了农村基础设施的难度，浪费了宝贵的土地资源。二是基础设施建设存在短板。村庄道路建设仍需加强、网络通信能力尚需进一步提升，垃圾清运、污水处理、厕所革命等人居环境整治领域基础设施配备不足、配置不均。如垃圾清运车辆、处理设备、填埋场和沼气池、改厕改圈设施不足，生活垃圾实现无害化处理存在困难，造成某些农村产生的生活垃圾多在生活区、农田、河边等处堆积或者掩埋，农村生活环境受到影响。三是公共服务供给仍需发力。主要是公共教育、医疗卫生、文化生活等公共服务领域存在短板，城乡差距较大，资金投入不足。
三、对策建议
围绕西安农业农村发展的问题，对西安市农业支持政策调整转型进行思考，提出相应的对策建议。
（一）保护生态系统，发展绿色农业
牢固树立绿水青山就是金山银山的农业农村发展理念，加快推进农业生产由增产导向转向安全提质导向，促进农业生产与生态保护协调可持续发展。
一是在农业生产种植阶段改变补贴形式，以亲环境产业的“绿色补贴”为主，鼓励农民进行植树造林活动和无公害农产品种植，扩大环境气候友好型农业生产地区范围，从而发挥农业政策对改善环境和应对气候变化的积极作用。
二是积极推广农业新技术、新应用，减少杀虫剂和化肥的使用，避免土壤的污染侵蚀以改善土壤环境，同时加强可再生能源、副产品、废物和残余物的集中回收和供应，提高农业能源利用效率。
三是集中治理农业环境突出问题。加强农业面源污染防治，抓好畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、病虫害绿色防控。减少农业温室气体和氨排放，注重农林系统的碳固存，进一步保证农林生态系统稳定循环。
（二）培育引导新型产业，助力产业兴旺
因地制宜构建多样化业态集群，孵化培育乡愁产业，重点打造田园综合体、农业特色小镇、生态康养、民宿村等项目集聚地，加快特色乡村旅游目的地建设，形成布局合理、结构优化、体系完整、特色鲜明、功能完善、绿色高效的西安乡村新型产业格局。
一是构筑乡村旅游发展基础。利用“互联网+”方式搭建智慧乡村旅游服务平台，建设配套的智慧旅游基础服务系统，为智慧乡村旅游提供最高效的专业服务。加大乡村旅游服务设施建设，完善乡村旅游公共配套建设，建设乡村旅游交通风景线，推动交通与旅游等深度融合。
二是孵化培育乡愁产业。深入挖掘、梳理各区（县）丰富的乡风民俗、乡土文化、特色小吃、民间工艺，编制乡愁产业发展计划，通过品牌化、标准化、产业化、多元化发展推进，精心打造乡愁产业集聚地。完善政策措施，健全市场体系，整合乡愁产业资源，搭建合作平台，提升乡愁产业创新能力和发展活力。
三是推进农旅融合。要认真把握乡村旅游市场发展变化规律，充分挖掘利用乡村旅游资源，做好旅游与乡村各元素之间融合。主要是推进农旅融合示范引领项目建设，提升农旅中小项目竞争力，加强与传统农产品加工业相融合，支持研学旅行产业，打造以乡村休闲为载体的现代农业研学旅行示范基地。
（二）强化农业培训和金融支持，推进农业规模化经营
一是加大农民技能培训，培育新型职业农民对改变农村落后面貌，促进农业结构转型，帮助农民增收致富等方面起到关键性的作用。第一，政府和农业部门应加大对农业先进技术知识的宣传力度，调动农民参与培训的积极性。农业部门建立各种以市场需求、特色优势产业为导向的农业技术培训机构，让农民的职业技能培训更有实用性和针对性。第二，政府财政部门要为农民设立培训专项经费，通过自主捐资、财政下拨、企业筹资、金融贷款等多渠道筹集培训经费。政府要加强农村地区义务教育的普及，提高农民科学文化素质的整体水平。第三，整合各类资源，创新技术培训机制。要逐步扩大农村职业学校的办学规模，形成中小学文化教育和农业职业技术教育并行的教育体系，满足农民技术培训的需要。
二是政策支持农村劳动力更新和减少。第一，建立专项财政补贴机制，在补贴资金以及农村发展政策下鼓励老年农民提前退休，对自愿退出农业经营的老年农民发放退休金或补助金，从而更新和减少农业劳动力，促进农业实现规模经营。第二，加大对小农户和青年农民的扶持力度，鼓励地方自立培养人才和经营体，通过发展本土服务业和工业吸引人才就业，改善农村地区单一的就业结构并带动农业实现规模发展。
三是完善和发展农村信贷、风险管理。帮助农业生产者建立有效的信贷融资渠道，增加信贷数量和减少信贷利率，从而提高农户的生产积极性。一方面对本地主要农产品建立经济发展基金，并完善农业投资和信贷计划。另一方面实施“农业保险计划”来降低农户因气候变化、病虫灾害、自然灾害所产生的损失。通过减免农户债务利息、延长偿还期限来稳定农户收入，保护农业经济的稳定。
（四）加强基础设施建设，实现生态宜居乡村
夯实乡村基础设施、改善乡村环境、实现乡村生态宜居是乡村持续发展的基石。
一是加大基础设施建设资金投入力度。一方面，加大对国家、省级专项资金争取力度和市级财政投入力度。引导金融机构依法合规提供信贷支持，鼓励商业银行扩大贷款投放。采取政府购买服务等方式，积极调动社会各方资金参与农村人居环境整治。另一方面，在基础设施建设项目的审批、财务、审计等方面予以政策优惠和税收优惠。通过政府补贴和适当有偿服务及市场化运作相结合模式，落实基础设施管护人员、清洁人员工资保障，助推人居环境持续健康发展。
二是强化乡村规划引领。把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。以县为单位编制或修编村庄布局规划，县级党委和政府要统筹推进乡村规划工作。按照先地下后地上的规划原则，以及先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等要素的长远影响，尽可能保持西安关中特有的历史人文乡土风貌，编制多规合一的实用性村庄规划。同时要注重村庄规划符合当地农村实际，体现乡村特色，满足农民需求。规划编制要深入实地调査，坚持问题导向，保障农民参与，并做好与土地利用总体规划等规划的衔接，防止出现强行拆并村庄现象。
三是统筹推进农村人居环境整治。加大资金支持力度，推动农村污水革命、垃圾革命、厕所革命等“新三大革命”开展。着力完善污水处理系统，配套城乡污水管网设施。科学配置和建设垃圾焚烧发电厂、填埋场、处理厂、转运站等综合处理设施，统筹建设村庄垃圾收集点，完善村、户收运系统，加快乡村垃圾治理力度。
