11月21日，国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出，人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的体现，也是今后较长一段时期我国的基本国情。随着“银发浪潮”来袭，西安市人口老龄化程度持续加深，人口老龄化带来的种种经济和社会问题也日趋显现，合理看待人口老龄化，认清人口老龄化对经济、社会各方面的影响，协调好各种关系，具有非常重要的战略意义。
一、西安市人口老龄化现状
（一）老年人口比重逐年提高，全面进入老年型社会
2018年，西安市65岁以上人口为112.94万人，占总人口比重达11.29%，与2010年相比，65岁以上人口增加41.31万人，比重提高2.83个百分点，年均增加5.16万人，年均增速为5.9%。
图1：西安市65岁以上人口变化情况
国际上通常根据一个国家或地区的少年儿童（0-14岁）、老年人（65岁及以上）在总人口所占比重，人口老少比（以少儿为100）和年龄中位数来把人口年龄结构划分成年轻型、成年型和老年型。2000年，西安市的人口年龄结构完成了由成年型向老年型的过渡。2010年，西安市少儿人口和老年人口占总人口的比重分别为12.89%和8.46%，老少比达到65.64%，人口年龄中位数34.63岁，从这些数据可以看出，西安市人口年龄结构已经达到老年型。而2018年，少儿人口和老年人口占总人口比例分别增长至13.75%和11.29%，老少比82.11%，预示着西安市人口老龄化的加快。而这一情况带来的最大问题，就是社会供养老年费用增多，给全市经济增长、社会福利、卫生保健和社会保障体系带来严峻挑战。
表1：西安市人口年龄结构类型指标
2010年以来，西安市老龄化进程分为两个阶段：
1、2010年-2016年，老龄进程加快，与全国趋同、高于全省。
2010年，西安市65岁及以上人口比重为8.46%，老龄程度略低于全国8.87%、全省8.53%；2011年至2015年，全国、全省和西安市都表现为老年人口总量持续增加，65岁及以上人口比重不断上升，老龄化进程加速的特征；2016年，西安市老龄程度已与全国水平保持一致，略高于全省水平。
2、2017-2018年，老龄进程放缓，低于全国、全省。
2017年和2018年，全国、全省和西安市老年人口总量及比重继续上升，全国、全省老龄化进程加速，但西安市老龄化进程有所放缓，主要得益于两个因素：一是代管西咸。西咸新区人口更为年轻化，人口老龄程度远低于原西安行政区域。二是户籍新政。实施户籍新政以来，新西安人口中85%为15-64岁人口。随着大量年轻人口涌入，老龄化进程进一步趋缓，2018年，全市65岁以上人口占比为11.29%，已经低于全国、全省水平。
图2：65岁及以上人口比重变化情况（%）
（三）老龄化地域差距明显，城三区老龄程度最高
由于经济条件、生育水平等方面的差别，使得各地人口老龄化程度也不等同。第六次人口普查资料显示，全市各区县人口老龄化程度差异较大。城三区（新城区、碑林区、莲湖区）的老龄化比重排在前三位，均超过11%，这三个区中老社区较多，西安本地居民较多，老龄人口相对较多；雁塔区、未央区、长安区老龄化程度排在后三位，且均低于7%，这与这三个地区高校较多，年轻人较多，在一定程度上拉低了老龄人口比重有关；四县的老龄化程度也不低，特别是蓝田，老龄化程度达到9.52%，居第四位，可见全市农村老龄人口较多，值得关注。从2010年六普和2015年1%人口抽样调查数据对比来看，全市除长安区外，其他各区县老龄化程度均有所提高，莲湖区老龄化提升幅度最大，提升了5.84个百分点，而未央区提升幅度最小，仅提高0.06个百分点，主要因素考虑是与行政中心北迁，带动年轻人工作居住重心向北迁移有关。长安区人口老龄化呈现负增长，考虑是长安区高校学生因素影响，整体拉低长安区人口年龄结构。
表2：分区县老龄化程度（65及以上人口比重）对比（%）
（四）中高龄老年人口快速增长，老年人口日趋高龄化
从各年龄段的比重分析，国际上常用低龄60-69岁、中龄70-79岁、高龄80岁以上的老年人口比重等三个指标来反映老年人口的年龄结构状况。2010年至2018年的三次人口调查数据显示，高龄老年人口的年均增长率最高，低龄老年人口次之，中龄老年人口居最后。老年人口高龄化趋势明显，具体数据如下：
表3：西安市60岁及以上人口结构
（五）老年抚养比稳步上升，社会抚养负担进一步加重
人口抚养比是指0-14岁少儿人口、65岁及以上老年人口与15-64岁人口之间的数量比，它度量了15-64岁人口人均负担的赡养人口数量。少儿人口与15-64岁人口数量之比，称为少儿抚养比；老年人口与15-64岁人口数量之比，称为老年抚养比；少儿人口与老年人口之和与15-64岁人口数量之比，称为总抚养比。
2010-2018年间，西安市老年抚养比稳步提高。随着二孩政策的实施，出生人口增加，少儿抚养比逐年增加，总抚养比不断提升。未来伴随老龄化进程的不断加快，老年抚养比不断上升和少儿抚养比缓慢提高，将引起总抚养比呈现不断上升的趋势，社会抚养负担进一步加重。
图3：西安市人口抚养比情况（%）
二、西安市人口发展趋势
（一）基于人口预测模型进行预测
采用国际通用的队列成分法进行未来人口形势预测。以2010年六普人口年龄结构作为预测起始点，采用目前国际和国内上较为常用的人口预测软件（PADISINT）作为预测工具，按照每岁年龄组、分性别，根据生育模式、死亡模式和净迁入模式对每个年龄人口数量进行动态预测。
（二）影响人口发展趋势的主要因素
1、学生因素
从2010年六普和2015年抽样调查结果中西安市人口年龄结构分布可以看到，西安市人口年龄结构的最大的特征就是：20-24岁人口规模明显大于其他年龄组，且不会随时间推移转化为下一年龄组人口。西安作为大专院校最为集聚的城市之一，20-24岁主要为大中专院校学生，部分学生毕业后会离开西安市，将不会对后续年龄组人口产生影响，这部分临时性人口（比较合理的估算：20-24岁人口规模减去前后两组人口规模均值，即临时性人口占20-24岁人口40%，即40万人），在人口趋势预测时做为定量来处理。
图4：2010年西安市人口年龄结构分布
图5：2015年西安市人口年龄结构分布
2、生育因素
“十二五”期间，年均出生人口数量为8.52万人，出生人口规模基本触底。2016年全面二孩政策后，全市出生率出现明显拐点，出生率为11.54‰，较上年提高1.39个千分点。2017年，全市人口出生率继续走高，达到12.62‰，较上年提高1.08个千分点。2018年全市出生率回落至12.47‰，较上年下降0.15个千分点。结合出生率走势、卫计委实名出生人口登记情况和出生人口调研多方信息来看，可以判断西安市积累的生育意愿在2016-2018年已经基本释放，生育政策带来的效果将逐年减弱。另一方面，按照六普人口年龄结构测算，不考虑迁移因素，育龄妇女人数从2010年的260万人，每年平均以2万人的规模在缓慢递减。
3、迁移因素
随着国家中心城市、国际化大都市等规划落地实施，以及“史上最宽松”户籍新政、百万大学生留西安等各种利好政策的推进，西安市吸纳了更多更优质的人口资源。2010年以来，人口机械增长是影响人口增加的主要原因，其中包括净流入52.8万人和西咸62万人；机械增长的人口主要集中在青壮年，其中15-64岁占85%，对全市人口总量和结构产生极大的影响。
4、普查因素
2020年即将开展全国第七次人口普查，将对全市人口总量和结构进行全面校正。按照全国第六次人口普查登记人口、2010年至2019年人口推算产生的偏差，学生群体是否应为常住人口、2018年人口动态监测结果等情况通盘考虑，保守预计9年间对人口总量低估数量在50万人。在预测2020年及后续年份时，将进行该部分人口插入总量进行修正。
（三）人口预测方案及发展趋势
针对不同程度的生育、迁移和普查因素对人口发展的影响，按照低、中、高三种假设进行人口动态预测，高方案假设更加符合西安市人口实际情况。高方案结论中，西安市人口规模将在2025年达到1127万人口，2032年达到1139万人口高峰，然后逐年下降；0-14岁人口，在2026年达到173万，然后逐年下降；15-64岁人口，在2021年达到791万，然后逐年减少1-2万人；65岁以上人口，在2024年比重超过15%，2034年比重超过20%。
1、未来十年总人口将稳步增长，负增长现象将迟于全国
联合国人口方案预测，到2029年中国人口将达到峰值14.42亿，而进入负增长；《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.19》中指出，中国将在2027年提前步入人口负数增长时代。按照高方案结果：如果西安市在未来几年保持总和生育率1.5，净流入人口每年稳定维持在5万人，那么预计西安市在2032年达到总人口高峰，而后才会出现人口负增长。因此，西安市在未来10年人口规模都将处于增长阶段，人口负增长现象将比全国晚3-5年出现。
图6：总人口发展趋势（单位：万人）
2、2021年劳动年龄人口达到顶峰，人口基础优于全国平均水平。
近三年，15-64岁人口规模仍将处于增长状态，人口机械增长是主要因素。2016-2018年，新增外来人口中以劳动年龄人口为主，其中15-64岁外来人口比重高达85%，非老年人口增长更快，从而使老年人口比重增长会趋缓。但是随着户籍和各类人才政策效果转弱，机械增加人口预计在2021年将降至6万人，2022年降至5万人，劳动年龄人口总量相应将开始下降。我国劳动人口规模早在2014年即已开始负增长，预计西安市这一现象将在2022年出现。
总抚养比在2040年之前将稳步上升，劳动人口占比持续下降；至2040年，人口抚养比将达到0.5，即一个成年人除了抚养自己，还得抚养约0.5个幼儿或老年人。按目前测算结果，西安市人口抚养比中长期内都将低于联合国预测的全国平均水平，社会经济发展的人口基础优于全国平均水平。
图7：15-64岁人口发展趋势（单位：万人，%）
3、中长期内，人口老龄化程度持续增长。
尽管2015-2018年，二孩政策、西咸人口和户籍新政三因素叠加，为西安市大量引入年轻人口，人口老龄进程短暂表现出老年人口缓慢上升，增速逐渐放缓的现象。但从中长期看，随各类政策效果逐渐弱化，老年人口占比稳步上升，老年抚养比稳步增长且有略微加快的趋势是十分确定的。
未来十年是以抚养少儿为主，然后重心转向抚养老年人为主，2034年后65岁以上老年人口占比将超过20%。如果生育水平发生实质性增长、提高至适度生育水平，将对西安市老龄化趋势有缓解作用，但是即便如此也并不能改变劳动人口占比下降、老年人口占比和老年人口抚养比稳步上升的总体趋势。
图8：65岁以上人口发展趋势（单位：%）
三、人口老龄化对宏观经济指标的影响分析
（一）人口老龄化对劳动力供给的影响
老龄化带来最直接、最显著的问题是劳动力供给数量的减少，以及劳动力年龄结构的逐渐老化。劳动力作为经济增长的生产要素之一，在经济发展的过程中扮演着重要的角色。人口年龄结构比较年轻的社会中，劳动年龄人口占比高，具有较强的生产能力，丰富的劳动力供给和较高的储蓄率可以为经济增长提供额外的动力，也就是通常说的“人口红利”。
2011年，全国15-64岁劳动年龄人口占比由74.5%下降至74.4%；2014年，全国15-64岁劳动年龄人口由10.06亿下降至10.05亿，代表全国劳动力供给结束了长期上涨趋势。2018年，全国15-64岁劳动年龄人口已降至9.9亿人。2011年，西安市15-64岁劳动年龄人口占比由78.65%下降至78.33%；2013年，西安市15-64岁劳动年龄人口由668.84万人下降至668.28万人，劳动年龄人口变化趋势与全国一致。但由于二孩政策、西咸入统、户籍新政多因素叠加效应，到2018年西安市15-64岁劳动年龄人口提高至749.88万人。按人口发展趋势，西安市到2022年才会出现劳动年龄人口减少的情况。可以说接下来的3年，是西安市人口基础优于全国、全省和大多数城市的“人口红利黄金时代”。
（二）人口老龄化对储蓄率的影响
储蓄率下滑的原因有很多，人口老龄化是储蓄率下滑的长期推动力。一般而言，老年人在国民经济中属于“消费型”人口，老龄化社会的到来必然会提升居民的消费率，降低储蓄率。以高储蓄率闻名的日本为例，家庭净储蓄率于2014年出现负值，国民储蓄率于2016年达到历史最低点（27.3%），而这一时期，正是日本老龄化社会加速到来的阶段。
2010年我国15-64岁人口比重达到峰值（74.53%）逐步下降之后，居民储蓄率出现了几近同步的下行趋势。西安市居民储蓄率在2008年达到22.1%之后，持续震荡下行，2018年降至10.3%。从中长期看，在老龄化进程逐渐加深的背景下，西安市居民储蓄率与全国一致，都将保持下行趋势。
图9：2008年以来西安市居民储蓄率（单位：%）
（三）人口老龄化对劳动生产率的影响
按照联合国的劳动力划分准则，16—29岁的劳动力是青年劳动力，30—44岁的劳动力是中年劳动力，45—64岁之间的劳动力为老年劳动力。依据生命周期理论，不同年龄的劳动力人口的劳动生产率是不同的。对青年劳动力而言，缺乏经验，效率低下；然而随着时间的推移，经过不断的学习和积累，中年劳动力的劳动生产率逐渐提高；最后，进入老年时期，虽然经验积累较多，但体力、脑力跟不上，将导致劳动生产率的下降。
随着人口老龄化的加剧，人口老龄化会使劳动年龄人口内部出现老化，人口日趋高龄化，中青年劳动力的占比减少，对应老年劳动力占比增加，进而使得社会整体劳动生产率下降，从而制约这经济社会的发展。
四、人口老龄化的应对策略
（一）加快落实从“人口政策”向“人才政策”转变
在城镇化进程加快和全国劳动年龄人口下降的大前提下，随着城市数量和规模增加，无论哪一级城市，都面临缺人的问题。西安市自2017年初发布“最宽松落户政策细则”以来，成效显著，但从2019年引进学历落户人口统计情况来看，人才质量有所下降。西安市大专及中专以上学历人口落户比重，与2018年相比，分别下降了2.25个百分点和3.92个百分点。与此同时，安徽、江苏、浙江、成都、南京和北京等城市将政策重点向争夺高质量人才和留住人才倾斜。单纯的“人口大战”并不能解决老龄化带来的新问题，因为进入老龄社会，人口红利并不来自于低成本劳动力人口，而是来自于高质量的人才。不论是劳动年龄人口还是老龄人口，只要人口的人力资本高，资产结构好，能够用消费拉动经济，才能产生人口红利。所以，必须加快落实从“人口政策”向“人才政策”的转变。
图10：2018-2019年学历落户人口比重（单位：%）
（二）加快促进第二产业发展和工业项目落地
根据国际经验，工业化是城市发展的基本动力，是城市增加就业，提高抚养能力的关键。从全市三次产业增加值占比（3.1：34.7：61.9）和就业人员占比（16.30：24.79：58.91）看，二产增加值占比34.7%，仅容纳了24.79%的从业人员。与成都二产增加值占比42.5%，容纳33%的从业人员相比，西安市二产不强、吸纳就业不足的问题比较明显。因此，应当进一步加快促进第二产业发展和工业项目落地，充分提高二产就业带动作用，增强城市养老防老的能力。
（三）加快发展“银发经济”
根据第四次经济普查结果，目前全市现有304家养老护理机构和老年人养护服务机构，从业人员4064人，月平均工资3277元。与全市112.94万老年人口相比，养老产业基础薄弱，供需严重不匹配。因此，建议市委市政府以产业化为导向，推动民间资本进入老年产业领域，加快形成结构合理、布局完善、多业融合的健康养老产业体系。
